Parecer sobre Audiências Públicas e participação popular
TCE RS dezembro 2005
 

AUDIÊNCIA  PÚBLICA. Nos termos da Lei nº 10.257/01 (Estatuto das Cidades), a legislação municipal que verse sobre política urbana deve obedecer a procedimento que garanta a participação popular, sob pena de ser inválida.

Sobre a participação popular no processo de tomada de decisões políticas. Sendo a democracia representativa a fórmula adotada no modelo constitucional brasileiro (parágrafo único do art. 1º da Constituição Federal), nem por isso é impróprio reconhecer-se a presença de elementos de democracia direta e de democracia participativa neste mesmo ordenamento, sob a perspectiva de que estes modelos não são excludentes,mas sim complementares. Deste modo, a existência de regras visando tornar efetivos os mecanismos de participação popular na tomada de decisões políticas, longe de ser conflitante com o sistema jurídico pátrio é com ele perfeitamente compatível.

1-No caso específico da política urbana, a Constituição Federal remeteu à lei (nacional) a fixação de “diretrizes gerais”, o que ocorreu através do Estatuto das Cidades, estipulando-se como uma dessas diretrizes exatamente a “gestão democrática por meio da população e de associações representativas”, instrumentalizada, entre outros mecanismos, por “debates, audiências e consultas públicas”.
2- Assegurar a participação de “entidades comunitárias” na definição do plano diretor e nas diretrizes gerais de ocupação do território urbano.
3-Compatibilização das regras nacionais com a autonomia municipal. Como já foi observado no sistema constitucional brasileiro, os Municípios ocupam posição peculiar quanto a estrutura político-administrativa

Qual destes três modelos é praticado no Brasil de hoje? A Constituição é clara: os três. Quando a Constituição prevê plebiscitos e referendos, adota a democracia direta. Quando prevê partidos e eleições, adota a democracia representativa. Quando estimula e cria conselhos, e leis como o Estatuto das Cidades, adota a democracia participativa. Ou seja, os modelos de democracia nem são seqüenciais e excludentes, mas complementares e concomitantes ...

Como o Estatuto das Cidades é lei nacional de normas gerais, encontra-se plena de normas programáticas. “Contêm elas disposições indicadoras de valores a serem preservados e de fins sociais a serem alcançados. Seu objeto é o de estabelecer determinados princípios e fixar programas de ação. Característica dessas regras é que elas não especificam qualquer conduta a ser seguida pelo Poder Público, apenas apontando linhas diretoras. Por explicitarem fins, sem indicarem os meios, investem os jurisdicionados em uma posição jurídica menos consistente do que as normas de conduta típicas, de vez que não conferem direito subjetivo em sua versão positiva de exigibilidade de determinada prestação. Todavia, fazem nascer um direito subjetivo negativo de exigir do Poder Público que se abstenha de praticar atos que contravenham os seus ditames. Neste contexto, a inclusão, como diretriz geral de política urbana, da gestão democrática da cidade, efetivação da idéia de administração consensual afeiçoa-se ao papel que cabe à União, no regime compartilhado de competências antes enfocado...

Mesmo naquela situação em que o texto constitucional estadual indicou a existência de um “interesse regional” neste aspecto, quando afirmou a necessidade de se assegurar a “participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território”, não houve senão a reafirmação da idéia da participação popular, sem precisar qual ou quais os mecanismos a serem utilizados. Assim, a obrigatoriedade de audiência(s) pública(s), quando aparente na literalidade do texto do Estatuto das Cidades, só pode ser tida por constitucional na medida que seja considerada um comando mediato, cuja finalidade não é outra senão a de assegurar a aplicação da participação popular, diretriz imposta em lei nacional. Significa dizer que os Municípios, embora jungidos a obediência a esta diretriz, poderão adotar distintos modos de fazê-lo, não necessariamente segundo as regras da Lei nº10.257/2001 (que, de outro modo, não seriam gerais, exorbitando a competência da União). Raciocínio diverso implicaria reconhecer não só as “audiência(s) pública(s)” (sem indicação de número, apenas sabendo-se que mais de uma, pois o texto legal refere a expressão no plural) como condição de validade da lei que institua o plano diretor, mas também os “debates” (outra vez sem se dizer quantos seriam necessários à implementação da diretriz da “gestão democrática”). Mais além da regra específica do inc.I do § 4º do art. 40 da Lei nº 10.257/2001, ainda a se atribuir eficácia plena e imediata ao art. 43 do mesmo diploma legal, não bastariam as “audiênci-as públicas” e os “debates”: para a validade das leis municipais em matéria urbanística, “... deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados ...;
II - ... consultas públicas;
III – conferências ...;
IV – iniciativa popular de projeto de lei ...”A serem considerados todos estes instrumentos, cumulativamente, necessários à validade das leis municipais em matéria urbanística...

A circunstância de incidir em “improbidade administrativa” o Administrador que “impedir ou deixar de garantir” (art. 52, VI, do Estatuto) a participação popular na elaboração da legislação que verse sobre política urbana, apenas reforça a posição de que a tutela jurídica se dá não em relação a um ou outro instrumento específico de participação popular,como é a audiência pública, mas sim no tocante à diretriz geral traduzida na “gestão democrática da cidade"
... por regra, as normas que consubstanciam os direitos fundamentais democráticos e individuais são de eficácia contida ...” (José AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, 16ª ed.,São Paulo: Malheiros, 1999, p. 184.

Está o Consulente obrigado a realizar “audiência pública”? Não, desde que assegure a participação popular através de quaisquer outros instrumentos capazes de possibilitar a certeza de que a legislação a ser objeto de deliberação pelo Poder Legislativo foi efetivamente submetida à análise direta da comunidade interessada.

 

 

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